领导监督概述

一、领导监督的涵义

要了解领导监督，首先要清楚监督的含义。从中文字面来看，监就是监视、观察，督就是责成、督促。监督就是监视、察看并督导。监是一个会意字，在甲骨文中，监字在形体上是：左边一个器皿，右边跪着或弯腰站着一个人，睁着大眼睛（目），利用器皿中的水，照自己的模样。唐兰《殷虚文字记》中说：监字本象一人立于盆侧，有自监其容之意。后有时指自上而下的察看，如《说文》曰，监，临下也。后引申为监视、监督等。监督一词，在中国古代典籍中首见于《后汉书》。监督一词，在中国古代，其意有二：其一是监察督促，古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也，其意思是说，古时候派兵出外打仗，一般在最高统帅之侧设几名官员，负责监察督促将军按皇帝的命令用兵。其二是指旧时的官名。如清代设十三仓监督、崇文门左右翼监督，在清末新办的学堂里亦设监督。这里第二种涵义其实是第一种涵义的外延，因为监督官员行使的是监督之职权，没有前者，也就无所谓后者。在英语中，监督（Supervision）一词，是由Super和Vision两部分组成。Super本意指最高、在上，Vision则指看，即察视、观看。二者连用，就是指为了了解情况，从上方察看的意思。与中文的意思一致。从中文和英文的最初意义可以看出，监督，主要是从上面、旁边察看以督促之意。监督是一种社会管理活动，是人类的一种有目的有意志的行为与活动。

领导监督，由领导和监督两者构成，它表明领导监督是国家和社会各类监督中的一个相对独立的系统，具有自己特地的领域和功能。领导监督具有广义和狭义之分。狭义的领导监督是指组织系统内部领导者对下属（上级对下级）以及组织内部专设的机关对领导机关及其人员的监督活动。广义的领导监督，它主要是指由国家机关、社会团体(包括政党或个人对领导机关及其人员所进行的监察、督促，其目的是为了使领导机关及其人员的领导活动合法、合理，增强领导的公仆意识，防止滥用职权，从而保证领导机关正常地履行职责，提高领导绩效。它包括四个层次：一是组织内部领导机关及其领导者对下属执行任务情况的监督，领导者主要负责制定战略计划，进行决策，为了使决策能够贯彻落实，必须对下属的执行活动进行监察、督促、引导。二是组织系统内部专设的监督机构对领导机关及其人员的专业监督活动。三是领导机关及其人员对自己所进行的监督，即自我检查、自我反省、自加压力、自我督促，也就是人们常说的同体监督。四是组织外部对领导机关及其人员的监督。组织外部的监督主体包括：执政党、权力机关、司法机关、行政机关、社会团体、新闻媒体、社会舆论、公民个体等。本书所谈的领导监督指的是广义的领导监督。它是指各种监督主体对领导机关及其人员行使权力、履行职责的情况所进行的监察与督导活动。从广义上理解领导监督，既有理论上的学理价值，也有实践上的现实意义。从理论上来说，对领导监督取广义上的界定，能够完整地概括和反映领导监督内外两大系统，有利于构建完善的监督机制，对领导活动实施全方位、多角度的系统监督，突出领导监督的特殊性和重要性，并在理论上把领导监督与其他监督区别开来。从实践意义来说，我国的领导监督长期以来一直是一个十分薄弱的环节，腐败之风一直没有得到根本性的遏制。党风、社会风气一直未见好转，因此，加强领导监督就具有了现实的非同寻常的意义。领导监督的疲软，腐败之风的蔓延，除了组织内部监督系统不够健全之外，很重要的原因还在于外部力量对领导机构和领导者的监督作用没有充分发挥出来。因此，对领导监督取广义的理解，有利于我们在实际工作中改革领导制度，完善监督机制，尤其要注重发挥领导机构外部监督系统的功能和作用，以促进领导工作的民主化、公开化、法制化和规范化。

二、领导监督的特征

根据对领导监督的广义理解，我们认为领导监督具有以下特点：

1．领导监督是一种对权力的合理约束，以权力作为后盾。在现代民主社会，权力所有者和权力行使者之间相对分离，监督就意味着一种权力对另一种权力的约束监控。领导权力是国家和社会组织中由特定的机构和人员所行使领导职能的权力。领导权力必然地只能由极少数的领导人员来行使，由于人性的弱点，就可能发生权力异化、权力腐败等现象，这样就必须对行使权力的领导者实施监督。另一方面，权力本身具有强制性、扩张性、腐蚀性，不受制约的权力必然带来腐败，因此，也必须对领导者的权力进行合理的约束，使之发挥正确的作用而减少其副作用。由于领导监督主要是对领导者所行使的权力进行的制约，因此监督主体也必须具有相应的权力作为监督的后盾，否则，领导监督只能是句空话，就没有约束力、性和有效性。领导监督主体的性来源于宪法和法律所赋予的监督权，没有这种监督权，或者这种监督权的虚幻化，领导监督就失去了最重要的基础，领导监督就会出现名不正，言不顺，气不足，力不够的疲软状态。领导监督要发挥对领导机关及其领导者进行督导和调控的功能，就离不开和控制力，离不开以权力作为强大的后盾。

2．领导监督是一种外部力量的制约，是多种多样的监督主体对领导机关及其人员的一种限制性活动。严格来说，由于组织的自利性和人的局限性，监督主要是一种异体监督，自身对自身的监督常常是非常困难的，也是效果非常差的。监督的主体和客体不能够两位一体，不能够让领导监督的主体依附于或受制于领导监督的客体，以防两者在一定的时空条件下互换或倒置。也就是说，双方的关系必须是外部的、互不统属的，必须具有相对的独立性。领导监督在形式上有内部监督和外部监督之分，尽管这种内部监督的主体和客体之间，要么存在着上下级的领导关系，要么存在着一定的隶属关系，因而从整个领导监督体系来说，这种监督不是一种外部力量的制约，而是一种内部的自我约束。但我们认为，如果换一个角度来看，也就是将视域缩小，仅就约束的主客体双方来看，主体相对于客体来说也是一种外部性力量，而且这种内部的领导监督的重点是强调上级对下级的一种监督检查，所以，这种内部的领导监督是符合监督本意的，并且在实际的运行过程中也能很好地发挥作用。至于说外部的领导监督，因为监督主体相对于监督客体分属不同的系统，发挥作用的方式和形式也有别于领导系统内部的自我监督，所以，这种监督主体相对于其客体来说，就具有一种外在性。

3．领导监督是一种强制性的监督，它不以监督客体的意志为转移。领导监督活动不同于其他的经济行为和交往行为，它不是建立在被监督者自愿的基础之上，不管被监督者是否意识到、是否愿意，领导监督都在进行。领导监督的强制性来源于法律的严肃性，因为领导监督权在本质上是一种法权，监督行为是对领导者的一种再管理。在现代社会，许多国家为了增强领导监督的有效性，都赋予了领导监督主体一定的权力和权利，即便有的领导监督主体并不直接惩罚或纠正领导活动的不当行为，但它却能够在社会上形成一种氛围和压力，以引起有相应处置权的主体的重视或注意，从而在客观上促使了问题的解决，这在一定意义上也可以说是其强制性的表现。如我们所熟知的舆论监督就是这样。正是在这个意义上说，任何一种领导监督都有强制性。

4．领导监督是一种监督主体具有相对独立性的监督活动。现代的领导监督是建立在民主和法治的基础之上的。民主和法治的本质要求领导监督的主体必须具有一定的独立性。领导监督的相对独立性是保证监督的性、有效性和合理性的基础，监督主体缺乏独立性，依附于被监督者，就根本谈不上什么监督，这样的监督只能是一种空洞虚幻摆设。领导监督主体只有向赋予它监督权的组织负责，在不受任何机关、团体和个人干预的情况下，才能真正地体现本身所具有的性和约束力。在西方资本主义国家，三权分立的政治架构为领导监督机构的独立性奠定了制度基础。在社会主义国家，列宁早就高度重视监察机关的地位，提出了监察机关对权力监督必须具有相对独立性的思想，列宁亲自领导俄共(布)十大、十一大先后通过了《关于监察委员会的任务与目的》等决议，赋予了监察委员会很大的权力和很高的地位，这些思想对提高领导监督的效能具有很大的作用。

5．领导监督是一种系统性的全面监督活动。由于领导活动的全局性与复杂性所决定，领导监督的主体具有多元性，领导监督的内容具有广泛性，领导监督的形式具有多样性，监督手段的综合性。其一，领导监督主体的多元性。领导监督主体是指对领导机关及其人员具有监督职责和权利的组织和个人，领导监督的主体不仅包括组织内部的领导者、被领导者，也包括组织外部的领导者和被领导者，不仅包括领导机关自身，还包括权力机关、司法机关、社会团体、政党、公民及社会舆论等等。领导监督主体的多元性，是现代民主社会的一个重要特征。监督内容的广泛性。其二，领导监督内容的广泛性。从领导监督的客体来看，它几乎涵盖了所有的领导行为，从运作过程到行为方式，从实体到程序，从合法性到合理性，正是这些多层次、多元化的监督，使得对领导领域的治理形成了一个相互联系、彼此作用的网络。不仅要对领导机关及其各部门的领导工作进行监督，还要对领导过程的各个环节进行监督。如要对领导者的决策、用人等活动和环节进行监督，甚至在一些国家，对领导者尤其是政府领导者的私生活都进行监督。公共组织的领导者是公共人物，他们的一举一动不仅受到专门机构的监督，而且还会受到媒体和公众的关注和监督，以保证领导者尽可能地勤政廉洁。其三，监督形式的多样性。既包括政党监督、权力监督、司法监督，也包括社会监督、群众监督、个人监督、舆论监督和媒体监督等。尽管各种不同的监督形式具有自己的独立性，但从其领导监督的运作和功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，形成了一个具有某些共性特征的完备的领导监督体系。其四，监督手段的综合性。由于现代社会的复杂性、动态性以及领导活动的全局性、综合性，要实现领导监督的有效性，就必须采用多种多样的监督手段，并且，各种手段要综合利用，才能达到应有的效果。

三、领导监督的类型

领导监督的涉及面广，内容复杂，为了研究的方便，从各个角度，根据不同的标准可以划分为以下几类：

（一）按照领导监督进行的时间先后，可分为事前监督、事中监督和事后监督事前监督，是指在领导活动付诸实施之前，对其活动方案、计划、措施等所进行的监督。事前监督是一种预防性监督形式，一般包括两个方面：一是上级领导机关对下级领导机关或领导人员的决策所进行的监督。通常表现为下级领导机关或领导人员作出的决策须经上级领导审批同意后才能付诸实施。二是下级或群众对上级领导机关及领导人员的事前监督。通常表现为上级领导机关或领导人员在做出重大决定前或出台涉及群众切身利益的政策方案前，广开渠道，认真听取群众意见。事前监督的优点是易于提前发现问题，防止领导者作出不正确的决策，并能及时采取防范措施，避免可能出现的重大失误和损失。

事中监督，也称日常监督，是指在领导活动过程中所进行的监督。其目的在于随时发现在决策实施过程中出现的问题，及时采取措施纠正偏差，防止问题或损失的扩大，弥补由于偏差、偏离现象造成的不良影响，保证决策目标和计划的顺利实现。

事后监督，是指在领导活动过程完成之后所进行的监督。其目的在于检查和验证决策实施过程中的各项活动是否合理合法，是否达到了预期的结果，实施过程中尚有哪些方面需要改进和完善等，以总结经验，完善制度，杜绝漏洞，改进工作，为以后的领导活动提供可资借鉴的经验与教训。

（二）按照领导监督涉及的范围划分，可分为一般监督和专门监督

一般监督，是指对领导者活动的各个方面所进行的一种较为系统、全面的监督。它涉及监督对象活动的一切方面，如上级领导对下级所有活动所进行的监督等。

专门监督，是指对领导活动的某一特定方面所进行的监督。专门监督涉及监督对象活动的某一方面，并由专门的监督机关或专业人员实施监督。如，对领导者的经济财务活动所进行的审计监督等。

（三）按照领导监督系统关系划分，可分为内部监督、外部监督以及自我监督内部监督，是指在同一组织领导系统内部所进行的监督。它主要是在组织系统范围内，由系统内部的人员，包括上下级、同事之间所进行的监督。

外部监督，是指来自领导系统之外的监察与督导，即监督的主体来自组织系统外部没有直接隶属关系的监督主体的监督。

自我监督，是指领导系统中的个人对自身所进行的检查、反省与批评，它在本质上是一种自律监督行为，注重的是自身内在的约束，这种监督行为在某种意义上具有其他监督形式所无法比拟的优势。现代社会，既要重视内部监督和外部监督，也不能忽视自我监督。

（四）按领导监督的组织形式划分，可分为国家监督、社会监督和政党监督国家监督，是指以国家的名义，利用国家权力对领导者所实行的监督。这种监督集中体现了人民当家作主的地位，是领导监督的最高形式。国家监督对我国各行各业的领导机关、领导人员及其领导活动来说，是一种最全面、最的监督。国家监督的主体是全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会、国家立法机关、国家各级司法机关、国家各级行政机关。它依据国家宪法、法律、法规和有关政策、条例对各级人民政府、各地区、各部门、各单位的领导机关、领导人员及其领导活动进行监察和督导，使其按照党的基本路线和方针政策，按照国家宪法、法律、法规、条例等，行使各自的领导职能。

社会监督，是指以社会组织的名义对领导活动所实施的监督行为。它是通过各种社会团体和组织、舆论机关等对领导者及其领导活动的各个方面所进行的监督。社会监督的基本方式是各种社会组织在行使监督职能过程中，以各自的名义对监督对象的领导活动进行批评、建议、检举、控告、申诉等。其作用是防止监督对象的领导活动偏离正确方向，防止领导者脱离人民、脱离实际、产生官僚主义、贪污腐化行为。

政党监督，是指政党组织对领导者及其活动所进行的监督。现代民主社会，世界上绝大多数的国家都是由政党所领导的，政党是一种非常普遍的政治组织和政治现象，政党对领导活动的监督也是一种十分普遍的行为。我国实行共产党领导下的多党合作制度，政党监督就是指以中国共产党以及各民主党派为主体的对各级领导者及其领导活动的监督。在西方国家，政党监督主要是指在野党对执政党活动的监督。

其他还有许多监督形式，如按照监督的历史发展进程来划分，可划分为人治型监督、法治型监督等。按照领导监督的侧重点不同，可划分为对领导活动的合法性、合理性、有效性和道德性进行监督等。限于篇幅，在此我们就不再一一赘述了。