领导监督体制的建设与改革

一、当前我国领导监督存在的主要问题

我国领导监督经过半个多世纪的发展，现已初具规模。已设置了各种监督机构，配备专业监督人员，制定了相关的一些法律法规。在保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法令、决议的贯彻执行，在预防和惩处领导者以权谋私、违法乱纪等方面发挥了一定作用，取得了宝贵的经验和教训。但由于历史和现实的复杂原因，我国的领导监督还存在着以下主要问题：

(一)监督主体方面存在的问题

l．党的监督急需加强

在我国，中国共产党是执政党，并实行党管干部的原则，共产党的监督在整个领导监督体系中占有特殊的重要地位。共产党对领导干部的监督主要通过一般监督和专门监督的形式实现，但由于历史和现实的复杂原因，共产党对领导的监督存在着不少问题，如，监督方法简单陈旧单一；在监督制度上，缺乏科学完善的监督体制，没有建立监督责任制度，监督主体的责任意识淡薄；在监督机构的设置、权限划分等方面不合理；在监督的力度上急需加强，如对腐败分子的处理过软，失之公正客观等。在我国，民主党派作为参政党，通过政治协商、民主监督、参政议政等方式对领导者进行监督，这种监督也具有重要作用，但由于民主党派自身和其他方面的原因，其监督也存在着许多问题，也许进一步加强。

2．权力机关监督不力

从理论上说，我国权力机关对领导的监督具有最高性和强制性。但是，在现实中，由于权力机关的地位和作用还未受到充分重视和落到实处，并且其监督只有原则的监督，而无具体的实施细则，使监督难以发挥应有的作用。同时，权力机关中的人员素质不高，监督意识缺乏，不会监督，不善监督，不敢监督。再有，相当一部分人员本身既是人大代表，又是行政领导，或其他方面的领导，自己不可能有效地监督自己。这样，权力机关对领导的监督，目前仍停留在事后汇报，一般巡视，开会期间质询等方式上，在许多方面很难深入和经常化，各种监督方式往往流于形式，缺少监督的深度和力度。

3．司法监督不独立

在我国，按照法律规定，司法机关直接对权力机关负责，实行司法独立原则。但在现实的司法实践中，司法监督常常受到行政权力的干扰，一些地方特别是一些涉及行政部门的领导干部的案件，在处理上，经常受到党的权力和政府权力的干预，包括合法的与不合法的干预，严重干扰和妨碍正常的检察工作和审判工作，使司法监督要么在权大于法，还是法大于权的困惑中彷徨，要么屈服于权势的压力，失去监督的客观性、公正性，使领导监督流于形式。

4．社会舆论监督无法制保障

我国宪法规定的有关公民和社会舆论行使监督权的权利和原则缺少与之配套的具体的措施和方法，并且缺乏相关的具体法律法规的保障，使这种监督形式缺乏性和有效性。各民主党派的监督不具有国家权力的性质，群众及舆论监督不产生直接法律效力。这种监督作用的好坏大小，往往取决于领导者的开明程度和一时的兴之所致。社会舆论的监督作用发挥不够，新闻立法急需进行。对公民的监督保护不力，使公民对领导的监督成本巨大，举报制度、信访制度必须进一步完善。

5．领导系统自身监督乏力

在党和政府的各级部门，都设置有相应的领导监督机构，但这些监督机构由于种种原因，其作用发挥的很不理想，有时甚至仅仅是摆设，主要表现为监督效率低，主动出击、积极监督少，事后调查消极监督多，并直接受监督客体的制约，干扰多，效果差等。如行政机关中的有令不行，有禁不止和上有政策、下有对策的现象十分严重，就是领导监督作用发挥乏力的表现。造成这方面问题的主要原因是监督工作缺乏制度化、经常化，不够规范；人员素质低，政策水平有限；监察部门的权限划分不合理，权力过小；再加之一些监督主体怕得罪人或自己不够干净，因此，使领导监督缺少性和有效性。

(二)监督客体方面存在的问题

1．领导监督客体与主体的关系没有理顺

在我国的公共组织内部，普遍存在着双重领导体制，因此在监督体系中同样存在着双重领导体制。如监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政的双重领导，监督主体的职务升迁、人事任免、财政经费，甚至工作业务等都受监督客体的控制，监督主体不仅没有与监督客体平等的地位，还形成了一种监督主体受制于监督客体的附属型监控关系，不仅削弱了监督的性，弱化了监督机构的职能，导致了监督失力的现象。

2．领导监督客体的监督意识薄弱，监督观念缺失

许多领导者依法行政的意识和自觉接受各方面监督的观念比较淡薄，认为对他们的监督是对他们的不信任，是干扰他们的工作，是与他们过不去，监督会影响效率，影响领导的形象。因此，有的领导者拒绝监督，反对监督，弱化监督，把监督看作是可有可无之物，凌驾于法律之上，脱离于监督之外。这是使领导监督长期处于不力状态的一个重要原因。甚至有的领导干部还为被监督查处的对象庇护、说情、开脱，对公民的监督进行打击报复，对舆论的监督横加指责刁难，使领导监督难于奏效。

3．社会转型期监督客体的动态性和复杂性

当前，我国正处于社会转型期，各种新问题、新矛盾层出不穷。领导监督的客体在思想行为各方面已经发生或正在发生着极大的变化，这在客观上加大了领导监督的难度。在新旧体制的转换过程中，监督客体的思想观念和行为方式发生较大变化，原有的监督标准、监督方法已失去了作用，但面对出现的新情况、新问题，领导监督主体还未能找到切实可行的新方法，这样就容易导致领导监督工作的一时的不适应。

4．对一把手的监督乏力

在我国，行政机关实行首长负责制，其他公共组织也同样实行一把手负责制，如大学实行校长负责制，一把手掌握着极大的权力，拥有对组织决策的最后决定权，掌握着组织的财务、人事等大权，一把手的自由裁量权过大过宽，使用上存在随意性。在管理制度上存在许多漏洞，给他们徇私舞弊、以权谋私提供了条件。此外，对权力运行过程缺乏有效的全程监督制约。这样，十分容易导致权力的滥用和腐败现象，使这些本该受到严格监督的领导干部往往得不到有效监督。虽然要求实行集体领导，但却往往流于形式。一些一把手大权独揽，唯我是从，不尊重班子成员的意见。而有的领导成员原则性差，看一把手眼色行事，使一些错误决策也能顺利通过。对一把手的监督失之于宽，失之于软，并缺乏可操作性的措施和标准。

(三)监督方法手段方面存在的问题

1．监督方法落后

中国共产党在长期的社会主义革命和建设过程中，积累和发展了大量的领导监督的方法手段，在监督实践中发挥了积极的作用。如群众运动的方法、思想政治教育的方法、整风的方法、信访举报的方法等。但随着改革开放的深入进行，尤其是进入全球化、信息化的新时代，原来的许多监督方法失去了存在的依据和作用，但在领导监督过程中，领导主体还在运用陈旧落后的方法进行监督，使得监督效果较差，监督流于形式。许多监督主体不学习新的方法，不会运用新的方法，害怕运用新的方法，不会运用法制的方法，不敢运用舆论监督的方法，导致了许多监督的真空，致使国家和人民的利益遭到巨大的损失。

2．领导监督法制化程度低

领导监督法律法规是有效实施监督活动的依据和保障。在立法方面，迄今为止，我国还没有出台统一的监督法，在近年来的立法实践中，管理性的立法占大多数，监督性的立法特别少，经济性的立法多，政治性的立法少。立法的缺位导致了监督无法可依，违法难究。近年来虽然出台了不少监督制度，如财产申报制度、离任审计制度等，但由于缺乏系统性，缺乏其他制度的匹配与保障，其效果仍十分有限。并且许多制度为共产党所制定和颁布，只在党员和党组织中发挥作用，不及法律的普遍性。在监督实践中，常常存在有法不依的现象，不按照法律法规去开展监督活动，不遵守法定的程序，人治的色彩较重。

3．监督形式单一

由于领导活动的复杂性，领导监督的形式必然是多种多样的，但在领导监督活动中，常常只运用单一的监督形式，因此监督的效果较差。在领导监督过程中，重自我监督，轻其他监督，如立法监督、权力监督、司法监督、政党监督、社会监督、舆论监督、公民监督等；重事后监督，轻事前监督、事中监督等。由于在实际的监督活动中，我们常常只采用，或者只会运用其中的某一种或某几种形式，没有把这些监督形式综合运用，就难以发挥整体效应。监督形式的单一，必然带来监督效果的不理想。

（四）监督效果方面存在的问题

1．监督效率不高。领导机关及其工作人员中的消极腐败现象、官僚主义和形式主义的弊端尚未根除，局部地方甚至加重；领导效率低下；地方主义和本位主义日渐严重；党风社会风气没有好转，这些问题的存在，应该说与领导监督效率不高是有直接关系的。

2．查处不力。杀鸡给猴看的做法已达不到威慑目的。不能严厉地惩处腐败者，就等于放纵领导活动中的违法违纪和消极腐败行为的滋长和蔓延。社会主义市场经济体制的建立，依法行政、建立社会主义法治国家和全球化的浪潮，要求我们必须以严格的、强有力的领导监督代替那种大事化小、小事化了的无原则监督和下不为例的软化监督。

3．监督滞后。目前的领导监督，尤其是具有直接法律效力的国家机关的监督，往往因缺乏系统性和规范性建设，而出现时紧时松的现象，等问题出现以后或到问题成堆，到了非抓不可的时候，才来一次突击大检查、大清理，使非规范化的领导监督成了监督中最为重要的手段。于是，大家都习惯于搞群众运动，都等着打攻坚战、歼灭战；很多监督对象也就学会了钻空子，避风头。这种救火式的监督，不仅违背了监督的初衷，难以达到监督的目的，甚至坐视国家人民利益的损失而不顾。

三、改革和完善领导监督体制

1980年8月18日，邓小平严肃地提出了要改革和完善党和国家的领导制度，其中一个重要的问题就是要改革和完善领导监督制度。要增强领导监督的科学性和有效性，一个首要的前提是实现国家政治生活的民主化。在此基础上，亟需做好以下几方面的工作：

(一)建立领导监督体系的协调机制

加强领导监督，搞好领导监督工作是一项宏大的社会系统工程，必须建立监督体系的协调机制，使隶属于各系统的多元监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥领导监督的整体功能，取得良好的监督效果。当前，中国社会处于腐败现象的高发期和多发期，如果监督整体合力得不到充分发挥，就会难以遏制腐败现象的蔓延和侵蚀。因此，建立领导监督体系的协调机制显得尤为迫切和重要。前中纪委书记尉健行同志指出：各级纪检监察机关要集中力量查办比较重要或复杂的案件。要加强同经济管理和监督部门的联系，加大对重点经济领域监督检查的力度，通过执法监察、专项检查和巡视等各种方式，主动发现大案要案线索：要健全查办大案要案的协调机制，加强反腐败协调小组的工作。各级纪检、法院、检察、公安、监察、审计等部门要紧密配合，形成查办案件的整体合力。①（尉健行：《坚定信心加大力度深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《求是》杂志．2000年第5期。）建立协调机制，具体来说应做好三方面工作。

1．加强监督立法

通过制定有关监督法律、法规，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体之间以及监督主体与客体之间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成一个全方位，多层次，强有力的行政监督体系网络。

2．建立综合协调机构

为了更好地加强各监督主体的整合，各监督部门之间，应建立联系制度，可建立由党委统一领导下，各监督部门参加的监督协调委员会之类的机构，对各监督主体进行综合指导和协调，这种协调可包括两个方面：一是对监督主体的目标进行协调。在领导监督实践中，各监督主体尽管都有各自的具体工作目标，但具体目标要始终围绕总目标，要与之相协调。二是对监督主体的监督过程进行协调。由于领导监督主体的多元性，因此，应特别重视对其过程的协调，使在监督过程或在有些案件受理、调查、移送、处理等方面能互通情况、协调关系、互相配合、形成有机整体，从而使整个行政监督系统更加有序地运行，发挥整体效能。

3．建立统一的领导监督情报信息网

在现代信息社会，领导监督的有效性依赖于情报信息的准确、及时、全面和客观，而监督主体之间如果缺乏统一的情报信息网，则会出现信息利用率较低，信息不能共享等状况，从而影响行政监督效能。因此，要形成有利于发挥行政监督整体功能的协调机制，必须在行政监督体系中建立完备的信息网络，以强化统一和协调作用。具体包括以下几个方面：一是建立各自的违法犯罪记录的档案库，在保密条件下，允许互相调阅，以便发现连环案、交叉案、案中案；二是建立重大案件互相通报的制度，以进一步提供有益的线索，并协同配合；三是建立对打击腐败查处案件过程的信息交流制度，对各自掌握的违法犯罪案件的特点、手法、表现、动态等互相通报，以便提高监督水平；四是建立疑难案件的通报制度，在领导监督实践中，监督部门如果碰到疑难案件，或者遇到了难以克服的障碍，无法取得突破性进展，则应当向其他监督机构通报，以便调动更广泛的力量来解决难题，提高领导监督效能。

(二)健全以权力约束权力的领导监督制约机制

在全球化、信息化进程中，健全以权力约束权力的监督制约机制，促进反腐倡廉几乎是所有发达国家和发展中国家面临的一个重大问题。综观各种腐败现象，核心问题和集中体现是权力腐败。邓小平同志曾经指出，权力失去监督是决策失误和权力腐败的根源。历史和现实都已证明，不受制约和监督的权力必然导致腐败。而制约权力的最有力、最有效的东西，也是权力。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我国正处于建立和完善社会主义市场经济的新时期，就当前的监督工作现状而言，健全以权力约束权力的行政监督制约机制，除了加强中国共产党对各级领导干部的监督之外，还应着重从以下两个方面入手：

1．强化人大监督制约机制

我国宪法规定，人民代表大会是我国的权力机关，人大及其常委会行使对国家行政机关及其工作人员的监督职能。人大的监督是在本行政区域内代表国家和人民行使的最高形式的监督，它是以人民作后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。因此，强化人大监督机制是制约领导权力，防止权力腐败的重要途径，是发展社会主义民主政治、推行依法治国方略，将公共权力的运作纳人民主与法治轨道的必然要求，也是完善领导监督机制的重要保障。在实践中，强化人大监督制约机制，应采取如下措施：

(1)加强人大的自身建设，目前亟待解决两个问题：一是健全组织机构。实行人大代表专职化，在人大中设置专门的监督机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实。二是提高人大代表素质和监督能力。人大代表是人大工作的基础，其素质和能力应同其职责相适应。近年来，随着改革实践的深入，国家立法的范围日益扩大，人大监督工作的内容也日益丰富和深化，这就要求人大代表具有相应的素质和监督能力，强化其责任感和使命感。

(2)完善监督立法和程序。各级人大及其常委会应通过加强立法工作，奠定反权力腐败的法制基础，确保监督活动有法可依，加强执法监督，促使监督法律、法规落到实处。同时完善人大监督程序，随着法制改革和发展的进程，法律程序的价值已越来越为人们所重视。从以往情况看，某些人大监督法律和制度立意虽好，但其内容过于宽泛、规定过于原则、实施不够便利、操作弹性过大、效果不够稳定、责任不甚明确等等。究其原因，主要是程序规范粗疏不足，使其在具体运作中缺乏强有力的程序保障。因此，强化人大监督制约机制，应注重通过立法措施来完善人大监督制度的各项程序规范。监督程序立法要有预见性和超前性，要将监督过程中一切现实和可能的因素考虑进去，使其有相当的容量。同时，在监督程序之间要注重整体效应，不同监督形式之间的不同程序应当相互呼应，协调统一，达到互补、严密的目的，以确保监督法律、制度的运作的规范化和高效率，增强监督工作的可操作性。

(3)改进监督方式。监督方式是实现监督目标的重要手段，科学的监督方式对强化监督机制，提高监督水平和质量有着重要意义。从目前人大监督实践看，改进监督方式应从以下几方面入手：一是变被动监督为主动监督。人大具有法定的监督权，要真正落实，就必须变被动为主动。这就要求人大代表必须熟练掌握有关法律，必须了解和掌握实际情况，这样才能有效履行监督职能。二是变一般监督为重点监督。人大作为国家权力机关，其监督内容非常广泛，涉及到社会政治、经济、文化等各个方面，因此要强化监督机制，提高监督质量和效果，必须改进监督方式，突出重点，变一般监督为重点监督。应突出对领导干部尤其是一把手的监督，规范其权力运作。并把人民群众关心的热点或者焦点问题作为监督重点。三是变抽象监督为具体监督。人大监督工作要真正到位，不能抽象化，大而化之，流于形式，而是对人和事要进行具体监督。

2．强化行政监察机关的性。

我国行政监察部门是政府机关内部行使监督权的专门机关。但在现行的双重领导体制下，行政监察部门缺乏应有的独立性和性，这在一定程度上影响了监督权的有效发挥。

因此，健全以权力约束权力的领导监督制约机制，必须增强行政监察部门的性。

(1)改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。目前可先试点实行省以下垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导。包括领导于部由上级选派，各项经费开支由上级解决，在履行职责过程中只向授权组织负责，不受同级政府领导和其他机关的干扰，以增强其工作的相对独立性和自主决定权，克服监督过程中来自同级政府领导层的压力和干扰。同时，考虑到目前监察部门和纪委合署办公，因此纪委领导体制也应实行同步改革。

(2)扩大行政监察部门的职权，强化行政监察手段。目前我国行政监察部门所拥有的职权较少，监察手段也比较落后，为提高领导监督的有效性，必须扩大监察部门的职权，优化监察手段，在现已拥有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，强化预防监督和监察手段。从事前监督人手，确定监督目标，制定科学的监督计划，使行政监督规范化、科学化，防患于未然。同时提高监察手段的科技含量，充分运用电脑等现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。

(3)强化效能监察。效能监察是指监察部门以提高行政效能为目的，对国家行政机关及其公务员在行政管理活动中的行为、能力、运转状态、效率、效果、效益等方面的监督检查活动。其重点是监察政府机关领导干部在行使职权、实施政务过程中，职责是否履行、行政是否依法、决策是否正确、政令是否畅通等问题。监察工作不仅是查案、办案，更重要的是对政府的效能监察，以提高政府公共权力运行的效率。目前一些地方的政府机关总结出许多提高权力效率的行之有效的方法，如社会服务承诺制度、政务公开制度等等，这些制度和方法在消除权力运行的随意性、规范行政行为方面起到了很好作用。

(三)健全领导监督法律机制

健全领导监督的法律机制，从总体上讲，要在领导监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管。

从我国目前领导监督法律法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，健全法律机制，当务之急应从以下两个方面着手：

1．加快领导监督立法进程

邓小平曾提出反腐败要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律，并强调还是要靠法制，搞法制靠得住些。在完善立法上，应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规，如《监督法》、《行政监督程序法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《新闻法》、《公民举报法》、《政务公开法》等。尤其是需要加快制定一部《监督法》，对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。在2001年召开的九届全国人大四次会议上，针对代表们对制定《监督法》的关注，前人大委员长李鹏指出，全国人大常委会十分重视《监督法》的制定，九届人大以来已做了大量调研工作，多方听取意见，已经把起草《监督法》列入2001年的立法计划，将抓抓紧落实。

2．修订已有的领导监督法律、法规和制度

当前，我国已加入了世界贸易组织，社会主义市场经济正建立健全，并且全球化趋势进一步加强，在领导监督工作方面出现了大量的新情况、新问题，对已经颁布的有关领导监督与廉政建设方面的法律、法规、制度必须进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性。其中对那些正确的、行之有效的监督法规和制度，要进一步坚持；对那些内容滞后、脱离实际、甚至相互矛盾的法规和制度，该删除的删除，该废止的废止，该补充的补充；对那些过于笼统、抽象，难于操作、漏洞较多的法规和制度，则要通过修改，使之更加严密、具体、准确，对那些比较成熟的廉政制度，要在调查研究的基础上，逐步上升为法律、法规。总之只有完善监督法制，才能为健全领导监督法律机制，依法实行领导监督提供基本的规范程序和保障。

(四)完善群众监督机制

群众监督是我国领导监督机制中的重要组成部分。我们党的三代领导在不同历史时期，对党和政府及其工作人员要接受人民群众的监督都有过重要论述。1945年7月民主人士黄炎培访问延安时，毛泽东就在与他的谈话中指出，要把接受人民群众的监督作为我党跳出几千年封建社会盛衰兴亡周期率的新路。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，邓小平也非常重视人民群众的监督作用。他指出：要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。江泽民同志在党的十五大报告中也明确指出：我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人们的公仆，必须受到人民和法律的监督。在十六大报告中也强调要加强对领导干部的监督，特别是胡锦涛总书记谆谆告诫各级领导干部要权为民所用，情为民所系，利为民所谋，要坚持两个务必，具有正确的权力观，自觉教授人民的监督。强调在我国领导监督体系中，人民群众的监督是国家领导机关外部监督的一种主要形式，是基础和力量源泉，是一种最普遍、最直接、最有效的监督主体。但目前，群众监督的功能尚未得到充分的发挥。为此，需要进一步完善群众监督机制。首先是强化群众监督的法律保障。通过制定专门法律，确立群众监督的法律地位；明确群众监督的权限、形式和程序，以及监督的责任和奖惩。尤其是要抓紧建立群众监督的法律保障机制，依法保护群众举报、申诉和控告等监督行为，使其尽快纳入法制化、制度化的轨道。其次是应从以下几个方面进一步完善群众监督的有效途径：

1．继续加强信访举报工作

信访举报是群众监督的重要渠道，通过纪检监察等各种监督部门的信访举报窗口，接待群众来信来访，处理群众举报、申诉和控告，这对于维护社会稳定，保护群众利益，发挥群众监督作用，纠正行业不正之风，查处违纪案件，惩治腐败现象，具有十分重要的意义。据统计，在各级纪检监察机关查处的案件中，80％是群众信访举报的。信访举报已成为群众监督最经常、最直接的方式。当前加强信访举报工作须作好以下工作：一是完善信访举报的体系和网络，拓宽监督渠道，保证言路畅通，举报有门。二是健全保护和保密制度，切实保护群众的举报权利，保护群众的安全和利益。对打击报复举报人，要依法追究其刑事责任。三是健全举报奖励和反馈机制，鼓励群众举报违法违纪行为。

2．扩大群众在领导干部选任上的知情权、参与权、选择权和监督权，加强群众对领导干部的监督扩大群众在干部选任上的知情权、参与权、选举权，是加强对领导干部选拔任用工作监督的重要保障。要坚持和完善民主推荐、民意测验、民主评议制度，采用多种途径让群众更多地参与荐贤举能，要积极推行公开选拔领导干部和机关干部竞争上岗制度，对干部的考察考核要多渠道、多侧面、多方式，广泛听取各方面的意见，尤其是要注意听取所在地方和单位群众的意见，提高考察结果的真实性、准确性和全面性，尽可能全面、准确地了解干部德、能、勤、绩、廉等方面的真实情况。要积极推广领导干部任前公示制，对拟提拔任用的人选，在一定范围、一定期限内进行公示，广泛听取各方面意见，根据群众反映及调查核实的情况，再正式决定干部是否任用。

3．推行和深化政务公开

政务公开，是指国家政务活动中，凡是涉及到公共事务、公共服务的事项，只要不属于国家机密，都应向社会和群众公开，接受社会和群众的监督。公开内容包括政府办事机构、责任范围和管理权限，办事规则和程序，办事时限和结果，办事纪律和投诉途径等。推行政务公开是加强社会主义民主政治建设，完善群众监督的重要途径。当前在政务公开方面亟需采取以下对策：一是加强思想政治工作，使各级领导者充分认识政务公开的重要意义，更新思想，端正态度。二是制定法律法规，实现政务公开法制化。三是突出重点，选准政务公开的突破口。四是建立监督和评价机制，提高政务公开的实际效果。

(五)健全舆论监督机制

舆论监督，就是通过新闻媒介对领导活动进行追踪调查曝光的监督的行为。舆论监督以其信息传递上的公开、迅速、广泛等特点，对领导者的行为起着独特的监督制约作用。当前需要进一步完善舆论监督机制。

1．加强新闻立法

通过加强新闻立法以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法律保障，使舆论工作者能更好地依法履行监督职责。

2．完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制

加强舆论监督，必须注重社会效果，解决实际问题。对新闻报道批评和揭露的领导者的不正之风和违纪违法行为，其上级主管部门和领导要及时采取行动进行查处，要在各自职权范围内认真加以解决，并将解决问题的情况及时向有关新闻单位通报。新闻媒体则应公开报道处理结果，做到有始有终。

缺乏对公共权力的有效监督必然会导致腐败的产生。作为执政党的中国共产党，必须强化对党员干部的监督，当前应该着重做好以下工作：

1．严格规范和制约领导干部的行为

反腐败的实践表明，忽视对领导干部的监督或监督不力，不仅会导致腐败，毁掉领导干部，而且直接阻碍一个地区、一个单位的发展，妨碍党的路线、方针、政策的贯彻实施。因此，必须严格规范和制约领导干部的行为，监督其是否正确贯彻执行党的路线、方针和政策，是否正确运用人民赋予的权力，是否廉洁从政，是否严格遵守法律法规。党中央和各级党组织要进一步加大对领导干部的监督力度，对领导干部特别是一把手的监督要有新举措，如要健全和完善巡视制度，按照有关法规和要求，严格规范领导干部廉洁从政行为，积极推行省部级现职领导干部家庭财产报告制度，要强化领导干部任期经济责任审计制度，对领导干部行使事权、财权进行监督和审计，并且要把审计的关口前移，变离任审计为主为任期内审计为主，防止领导干部滥用职权。

2．增强领导干部自觉接受监督的意识

自觉接受监督是每一个领导干部应尽的义务和必备的素质。多年来，一些领导干部违法违纪的一个很重要原因，就是缺乏自觉接受监督的意识，将个人凌驾于组织和群众之上，拒绝、压制和逃避监督。因此，在完善行政监督机制的同时，增强各级领导干部自觉接受监督的意识极为重要。领导者要增强自觉接受组织监督的意识，增强自觉接受群众和舆论监督的意识，增强自觉接受法律监督的意识。

gezheng_title公开选拔考试领导思维方式

领导思维方法

一、辩证逻辑思维方法

马克思主义对辩证的逻辑思维方法的哲学建构可以说是最为完整的。马克思的《资本论》是辩证逻辑思维的典范。在思维规律方面、它从事物的联系、变化、发展和矛盾中来考察事物的整体运动。在思维方法方面，它把比较、抽象和概括方法作为形成科学概念的基础；把分析与综合相统一的方法作为处理信息材料的手段；把归纳和演绎相统一的方法作为深人洞察对象本质的途径；把由抽象上升到具体的方法作为具体地再现对象全貌的阶梯；把逻辑的历史的相统一的方法作为有效掌握事物发展历程的工具。其中，由抽象上升到具体的方法居于中心地位。毛泽东的《实践论》、《矛盾论》、《人的正确思想从那里来的》等哲学著作，又把辩证逻辑思维简约化、本土化，并有了许多新的创见。下面简要介绍一下辩证逻辑思维的三类具体方法。

（一）比较、抽象和概括的方法

这三种方法是辩证逻辑思维的初级方法，也可以叫概念形成法。比较，是确定事物之间异同关系的简单思维方法。有比较，才有鉴别。抽象，是通过对事物整体联系的分解，在头脑中把事物的若干属性和方面单独地提取出来，而暂不考虑事物的其他属性和方面的方法。抽象是人类思维所特有的，其他动物有感知、有形象意识，而不能抽象。抽象是在比较的基础上形成的。概括，是把抽象出来的事物属性，推广到具有这些相同属性的一切事物上去，从而形成关于这一类事物的普遍概念。

（二）分析综合、归纳演绎方法

这两对思维方法是辩证逻辑思维的中级方法，也可以称为逻辑建构法。分析与综合法，是把握局部与全局的辩证关系的思维方法。分析法，是把客观事物的整体分解为各个部分、方面与要素，以便于逐个加以研究的思维方法。综合法，是把事物的各部分、各方面、各要素统一起来，在思维中形成对客观事物整体性认识的思维方法。分析是综合的基础，综合是分析的完成，两者不能割裂，而应彼此渗透，相互转化。这是防止思维陷入形而上学误区的警戒线。分析综合法又分为矛盾分析综合法与系统分析综合法，都是处理信息材料的有效手段。

归纳演绎法，是把握事物共性与个性的辩证关系的思维方法。归纳法，是从个别经过分析比较，上升到一般的思维方法。演绎法，是从一般性的前提，推导出个别性的结论的思维方法。归纳与演绎也必须结合起来，彼此渗透，相互推动，往复多次，才能洞察出事物的本质，得出科学结论。归纳与演绎各自都有许多具体方法，这里就不再展开了。

（三）抽象具体、历史逻辑相统一的方法

这两对思维方法是马克思首创的辩证逻辑思维的高级方法，也可称为理论应用法，是理论与实际相结合的根本途径。

抽象具体法，是从抽象上升到具体的思维方法的简称，是具体再现事物全貌的阶梯。抽象，是使人的认识由感性具体上升到抽象的规定，把握事物的本质属性。具体，是指事物多方面属性。特点、关系的整合或再现。抽象是为具体服务的，如果理论脱离了实际，便成了空谈，听起来头头是道，用起来满不对号，这样的理论是没有价值的。辩证思维所特有的逻辑程式之一是由抽象上升到具体，即解决实际问题。为此，（1）要确定上升过程的逻辑起点，如商品；（2）逻辑起点必须与历史上最初的东西相吻合，如交换关系；（3）要展开逻辑起点范畴所包含的矛盾胚芽，如商品的使用价值与交换价值；（4）思维具体是上升过程的逻辑终点，如资本运动的全过程与结局，结论是资本主义必将被社会主义所取代。

历史逻辑相统一的方法，是把握历史脉搏预见历史进程的思维方法。历史的方法，是通过考察对象自然进程来揭示对象规律性的方法。逻辑的方法，是以理论的形式，以抽象的体系来再现历史过程的本质、必然性和规律性。历史逻辑相统一，也是辩证思维的另一个特有程式，它把抽象具体的思维方式延伸到历史的长河之中。它要求：（1）逻辑的、历史的统一是具体的统一；（2）逻辑对历史的反映是经过修正的，把握了主流的反映；剔除了支流和偶然因素；（3）要注意从成熟的、有典型性的发展过程来考察客体，才能剔除枝节和偶然因素，发现事物内在的、本质的、必然的、稳定的联系。

综上所述，首先立足于从实际出发，进行比较鉴别、初步抽象概括；继而进行分析综合、归纳演绎；最后，由抽象概括再上升为理性具体，并从具体历史进程中验证与完善理论。实践，认识，再实践，再认识，循环往复，螺旋上升。这就是辩证逻辑思维的全部程式，毛泽东把它概括为四个大字：实事求是。

二、辩证系统思维方法

现代领导者面临信息爆炸、时间增值、空间贬值等的挑战，要求思维与决策做出快速反应。

因此，邓小平同志向各级领导者提出了提高工作的原则性、系统性、预见性和创造性与换脑筋的要求。下面着重谈一谈思维的系统性和换脑筋的问题。

（一）思维的辩证性与系统性

随着现代实践的发展和科学技术的进步，出现了一系列横断学科，把分支学科中的共性问题集中起来加以研究，如信息论、控制论、系统论、耗散结构论、协同论、突变论、自组织理论等，我国著名科学家钱学森把这些新兴学科都归结为系统科学理论，这种理论向上通过系统观与马克思主义哲学接轨，向下通过系统工程与社会实践沟通。我党的文件已经把建设有中国特色社会主义视为一项开创性的宏大社会系统工程，邓小平同志是这一工程的总设计师。这表明，事物不仅是以矛盾形式和矛盾联系而存在，（当然这是最本质的存在方式）而且还以系统形式和系统联系而存在。这就使得唯物辩证法在原有的矛盾辩证法形成的基础上，深化为第二种形态系统辩证法或辩证系统思维的形态。这两种思维形态虽然都是以客观世界的联系和发展为前提或基础，但却分别从不同角度和方面来展示联系和发展的。这就使实事求是这一命题更加丰满了。前者强调一分为二，合二为一，后者强调一分为多，多元一体。前者能把握本质，高度概括；后者能把握众多因素，高度精确。两者相互补充，既能抓住问题的要害，突出重点；又可防止顾此失彼，周到细致。

恩格斯曾说过：随着自然科学领域中每一个划时代的发现，唯物主义也必然要改变自己的形式。马克思主义理论及其建构的思维方式本身从来不是固步自封的僵化模式，它必然要在新的实践中不断丰富、发展与完善，不断汲取现代社会实践和自然科学的更新成果，唯有如此，才能更加实事求是，永在其生机活力。同理，辩证法的表现形式由矛盾辩证法发展为系统辩证法，其思维方式由辩证逻辑思维发展为辩证系统思维也是历史的必然。如果出现了新的科学革命，辩证法还会产生更新的表现形式，未来，思维方式也会进一步发生革命性的改观。

辩证逻辑思维与辩证系统思维有一个共同的活水源头，但又有自身不同的规定性，也有着不同的社会实践功能。从其各自的规定性上看，辩证逻辑思维主要是从部分到整体，从分析到综合，从抽象上升到具体，强调的是对立面的统一；辩证系统思维主要是从整体到部分，从综合到分析，精确地解决具体设计运作问题，强调的是结构与功能的统一；前者是二元形态，后者发展为多元形态。从社会实践功能上说，辩证逻辑思维，侧重于革命理论的建构，是新兴阶级取代没落阶级的锐利思想武器。而辩证系统思维，侧重于建设工程的设计，为新兴阶级夺取政权之后的稳定发展提供了有效的决策与实施工具。

简单地说，现代领导者的思维既要讲辩证、又要讲系统。讲辩证，就是分析矛盾，解决矛盾，牵牛鼻子千方百计地抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，扭住中心不放。讲系统，就是搞总体设计，配套联动，分步实施，尽可能把突出重点与兼顾一般结合好，把问题考虑得更周密细致一些，防止顾此失彼。系统思维的更佳境界是全员、全方位、全过程、全效益。全员：是全部要素与成员；全方位，是各层各界；全过程是自始至终；全效益是经济效益、社会效益、自然生态效益的兼顾。

三、创造性思维方法

创造性思维是一种开拓人类认识新领域，突破已有的思路，开创认识新成果的思维活动。在领导工作中，创造性思维不仅是领导者科学的世界观方法论在理论和实践活动中的深化，而且是领导者发挥主导作用实现集体创业的广阔舞台。创造性思维是对各种思维要素、思维程式、思维方法的综合运用，是一种需要领导者付出更大代价，运用高超能力的思维活动。

（一）创造性思维特征

l．新颖性或超常性

创造性思维往往独辟蹊径，不循常规。或者在视角选择上，或者在思考技巧上，或者在结论定位上，都有独到之处，在前人和常人的基础上有新的发现、新的发展与新的突破。

2．灵活性或随机性

创造性思维是具体问题具体分析，因人、因事、因时、因地而异。没有固定的套路和框框，可以迅速地从一种思路跳到另一种思路，从一种意境转换为另一种意境，见机行事，故能掌握主动，把握机遇。

3．目的性与选择性

创造性思维不是盲目的，随波逐流的。它有明确的目标，不断地探索其实现的最有效的途径，善于在多种可能性中进行选择，避免弯路，减少代价，增加成功的可能性。不管白猫黑猫，能捉老鼠就是好猫。它楔而不舍，不达目的誓不甘休。

（二）创造性思维原理

1．陌生原理，即以陌生的眼光对待熟悉的事物，常常会有新的领悟，萌生新的创意，发现深层的奥秘。如牛顿观察苹果从树上落到地面，发现了万有引力。

2．逆向原理，即和正常的思路相反，倒过来思考，往往能找到捷径。如高明的企业家常想假如我是用户，高明的领导者常想到假如我是下属，这种换位思考，也能萌生许多创意。

3．聚焦原理，即把一切已经掌握的知识储备、各种技能、各方面的智慧和力量都指向一个难题或焦点，一次攻不克，多聚焦几次，难题总归会迎刃而解，甚至会‘变不可能成为可能。

4．综合原理，即广泛借鉴古今中外的一切文明成果，加以巧妙的排列组合或嫁接移植，也会产生意想不到的奇迹。而且越是远缘嫁接效果越突出。

领导者理解了创造性思维的本质、特点和原理，就不会把它看得过于神秘和困难，时时处处都可萌发创意，并把创造视为真正的乐趣。

（三）创造性思维方法举要

1．发挥个人的直觉、灵感与想象力，进行创造性思维

在实现领导目标的领导活动中，创造性往往是一个无法具体加以界定的概念，因为创造性本身来源于个人的想象、直觉与经验的某种综合，而这种综合也往往带有个性化的特征。但是，在领导方法中发挥出来的创造性思维一定是与最终实现的目标相一致的。这种目标的明确性与创造性思维的灵活可变的直接体现可以用把信送给加西亚这一美国历史上著名的案例来进一步的形象化。

2．激发集体智慧进行创造思维

我国著名教育家陶行知先生曾说：人类社会，处处是创造之地，天天是创造之时，人人是创造之人。这就是说创造是人人都具备的天赋。但由于环境不利，这种天赋会受到压抑。美国的创造学大师奥斯本从创造一种让每个人有更多发展余地的组织氛围或组织环境出发，提出了激发集体创造力的技法，简称BS，后来又有人补充了反BS法，前者是激发创见的方法，后者是评判创见可行性的方法。

第一，BS法，也叫头脑风暴法、小组协力创新法。中国自古就有三个臭皮匠，胜过诸葛亮的谚语，只有思路，没有操作规程。奥斯本的BS法操作性很强，美国、日本、欧洲等发达国家至今仍在广泛应用。BS法的规则有四条：（1）会上，对于他人的发言，绝对禁止评论好坏或挑毛病；（2）欢迎每个人畅所欲言，发表见解2（3）与建设性的构思结合，互相启发；（4）尊重事实并尽可能量化。BS法的组织领导工作：（1）人员构成为主持人1名，记录员1名，成员5－10名。（2）主持人要创造与会人员能积极、自由发言的气氛，因而主持人必须认真准备，巧妙引导。阴法的议题：议论的中心要简明、具体，达到不需纸笔记录，人人都记得住的程度；在同一座谈会上，议题不得超过三个；如有可能，宜在开会前一天向与会者宣布议题；议题不宜任意附加限制条件。BS法的主持人有以下注意事项：要制止有人进行批判性发言；不爱发言的人，可点名请他发言；要防止个别人持续发言；每次每人发言不宜超过两分钟；要努力使与会人员感到气氛是自由而愉快的；不宜妨碍构思的流动，出现一两次重复构思也无妨碍；主持人不宜发表个人倾向性构思；当构思中断的情况下，可提出两三个点子，作为抛砖引玉之用；如果构思断流，可置换反向课题如怎样办成某事？换成如何防止某事失败？。BS法对记录人员的要求：记录员的主要任务是协助主持人记录与会者提出的构思，以及对构思进行分类整理。因此，对与会者提出的各种构思要摘要记录，力求准确无误；对创意强的构思应单独挑选出来，会后再发送意见征询卡，向发言者进一步征询；整理时要分类，可利用各种图表，加上国内外的各种有关情报资料，对构思进行评价判断，导出结论，提供决策者参考。BS法最忌讳有始无终，半途而废，阻塞言路，由地位高的人发表性意见，客观上必然会造成随声附和，窒息集体中其他成员的创造力。

第二，反BS法。也叫缺点列举法或挑剔法。BS法是鼓励自由奔放．不受限制地发表建设性意见与构思。反BS法则是鼓励对上述构思发表反对意见，列举的缺点越多越好，特别要努力找出致命的缺陷。BS法要邀请点子多、爱出主意、肯动脑筋的人选。反BS法恰恰相反，要专门邀请那些爱挑刺、讲怪话、好评论非议别人意见的人士参加。两套人选，在不同地点，互不通气。对事不对人地发表见解、BS会议与反BS会议还可以交叉进行，反复多次直至把两方面的真知灼见都集中起来。

领导者在重大决策之前，开好这两类会，便可以保持清醒的头脑，集中大家的智慧，做出富有创造性的更佳决策，反面意见也可作为主导决策的补充和备用，做到万无一失。集体创造力组织得好，将会大于每个成员创造力的总和。三个臭皮匠的确可以胜过诸葛亮。

3．信息交合法

信息交合法是年代我国青年学者、中国思维技能研究所的创办者许国泰的发明。他曾给第六期全国市长研究班讲了思维方法一课，受到市长们的欢迎和好评。又曾应邀去日本讲学，被日本创造学会理事西胜教授赞叹心中有魔球（信息交合法的代称），做事不发愁。他的发明被日本人誉为点金术，认为可以增进人们的智慧，带来更多的财富。信息交合法把原始的与当代的，东方的与西方的各种典型思维方式熔于一炉，成为构思新产品、新作品、新点子的反应堆或发生器。

信息交合法认为，世界是多元、多次方的交合产物。新事物生生不已，不是旧事物自我复制，而是由于不同事物的交合。越是远缘事物的交合，越容易产生奇人、奇事和奇物。思维作为存在的反映，也应该是多元、多次方的交合过程。思维加工的对象是信息，故思维就是信息在大脑中的交合。多元，是指许多变量发出许多信息，多次方交合。是指初交合、再交合。重交合、再重交合......乃至无穷多次交合。纵观人类思想史和科技发展史，就是思想与学科不断分化，又不断交合的历史。正如氢弹比原子弹的威力更大，是因为先有核裂变反应，继而又引发核聚变反应一样，信息的先分化，再交合，也会威力更大。信息交合法（也称魔球）是产生精神核武器的反应堆。

信息交合法的操作要领如下：

（l）开放：全方位地感受和捕捉信息。对分化：把捕捉来的信息作价值判断，把有价值的信息分解，由群化为集，由集化为元。元是最简单的信息。集是一组信息元构成的序列或链。群是多集或多组信息的总和，是多系列、立体的、全方位的信息网络。

（2）交合：不同的信息群、集、‘元之间进行自由地交合，其交合方式是多层面、多次性的。每次交合都会产生新的信息，差异越大的信息交合，其产物往往是更新奇的思路与方案。打个比方，大脑好像一个球状的热核反应炉。炉内有强辐射。高频率、强共振，多次撞击，必然会产生高品位的能量。这样的大脑一定会创造高质量的精神产品。一从某种意义上说，一部人类发展史，就是一部工具发展名工具的进步带来物质生产力的发展、也产生了物质生产与精神生产的社会分工。遗憾的是，人类创造性的精神生产，至今还基本处在刀耕火种阶段，主要依靠长期积累，偶然得之的所谓直觉、灵感、想像，缺乏得心应手的软工具。集体的创造，社会化的思维，也步履艰辛。因为硬工具时代的局限，本身也往往成为硬工具的附属物。所以，人类的创造潜力远远没有释放出来。现代领导者应该解放思想；掌握创造思维的各种软工具，BS法与信息交合法，把个人的智慧与群众的智慧结合好，形成上下、左右、内外、前后的良性互动的机制与气候，合群创业的路子便会越走越宽广